安乡县公证体制改革实践调研

 公证制度是一项预防性的司法证明制度，是我国社会主义司法制度的重要组成部分。公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。安乡县是一个六十万人口的农业县，无论按地域、人均收入，还是从方便人民群众的角度，设立安乡县公证机构都十分必要。近些年来，安乡县公证工作在维护社会和谐稳定、促进经济健康发展、服务保障民生等方面发挥了重要作用。但是，由于安乡县公证体制一直属于国家行政机关性质等原因，公证工作在规范发展、健康发展等方面还有许多不足。比如公证人才储备青黄不接、公证工作缺乏发展后劲等等。如何完善、深化公证体制机制改革，是安乡县公证工作面临的重要课题。
　　一、安乡县公证处目前现状
　　安乡县公证处历年来都是行政机构性质，其人财物一切都应由县司法局机关按照县财政的规定统一管理调配。
　　2012年前，安乡县公证处有公证员三人，年办案200多件，收费收入15万左右，公证员由县司法局机关发放工资津贴。公证处按财政制度规定自立帐目，所有收入除缴一定比例的价格调节基金给财政外，全部留作公证处各类开支及发展。
　　2013年，安乡公证处三名老公证员因病或到龄陆续退休退职。安乡县司法局开始启用和培养新人，并将公证处财务收归局机关管理，实行收入全额上缴县财政，县财政全返给局机关。公证处共有人员3人（其中聘用2人），每年办案300多件，收费收入20多万元。司法局财务除负责发放公证处人员工资津贴外，还给予公证处一定比例的提成，用于公证处各类费用开支及公证人员的工作激励。
　　上述这些年来，安乡公证处的财务管理实为生存发展所迫，但一直不符合行政机构财政管理规定，游走在违纪违规的边缘。
　　2016年，因待遇和编制等原因，安乡公证处培养和聘用的二名公证员先后调出，只得再次聘用新人。安乡县公证处随时都有可能面临人员“断炊”的尴尬局面。
　　二、安乡县公证处当前体制下的利敝
　　属于行政体制的安乡县公证处由于公证员是公务员，不存在担心工资发不出的问题，在办证过程中相对来说不会牺牲原则去创收，也就是说心态会好些。其次，行政体制内的公证处与相关部门沟通也容易些。
　　但是由于人员青黄不接和留不住人才，安乡公证处目前工作举步维坚。究其主要原因是当前体制下，公证人员的待遇和人员机构编制得不到有效的解决，留不住人。所以存在一些无法克服的弊端，阻碍了公证事业发展。
　　1、安乡县司法局对公证处人、财、物的控制，按一般股室来处理，行政干预较大，难发挥出公证处的积极性。
　　2、公证处工作辛苦、工作压力大、责任大，目前还没有明确的政治和经济待遇。
　　3、公证处为开展工作所聘用的公证员，由于不能解决编制，待遇也不明确，看不到前景，不能安下心来做好工作。
　　4、公证行业准入门槛高。按照《中华人民共和国公证法》，公证员除了必须通过国家司法考试外，还必须有二年以上的公证工作经验，经过公证考核合格才能担任。在行政体制下的公证员，还必须是公务员。因此很难吸引通过国家司法考试的法律人才，因为这样的法律人才可以选择到地位比较高的法院、检察院系统、或者是薪酬比较高的律师事务所。
　　5、行政体制下财务在自收自支的情况下，找不到合理依据发放公证人员的激励工资，对剩余资金如何处理，均无标准可参照执行。
　　6、公证处要参加的中心工作太多，政府对公证的不了解，有什么事都想让公证参加，本来公证处人员就少，占用了正常的办证时间，群众满意度不高。
　　7、在办理公证的过程中，调查核实环节困难太多，相关部门的不予配合。
　　综上，安乡县公证处目前的行政工作体制已经严重制约了公证工作，到了必须改革的地步。
　　三、安乡县公证体制改革的方向
　　1、公证机构现存的组织形式
　　我国现阶段，公证机构存在着行政机关、事业单位、合作制三种性质的组织形式。实事证明，行政体制的公证机构已经不适应安乡县目前公证工作要求。
　　在合作体制下，公证人员收入更高，但也可能将人带入到盲目的金钱追逐中，不顾公证非营利性、独立性性质，使得公证组织性质变异。这可以从安乡县公证处在实行一定比例的激励政策后，公证办案数和总收入大幅度提高中得到映证。其次，实行合作制，安乡县还存在公证人员青黄不接的问题，因为能达到公证资质的人都不愿从事公证工作。培养一个合格公证员要二到三年时间，从公证员岗位成长到公证机构负责人，也要二到三年时间。安乡县实行合作制性质公证处时机还未完全成熟。
　　安乡县公证体制改革既要解决公证人员编制问题，留得住人。又要给公证人员一定激励政策，提高工作主动性。同时，还要考虑公证机构发展和公证工作的公益性。只能从事业单位性质中寻求突破，即建立一个中介服务、公益性质的事业性公证处。
　　2、适合安乡公证处的具体组织形式
　　事业单位按照其财政供养性质分为全额拨款、差额拨款和自收自支三种形式。哪种形式的事业单位适合安乡县公证处呢？
　　全额拨款事业单位公证收入全额上缴财政，人员费用、公用费用都要由财政提供。一般适用于没有收入或收入不稳定的事业单位：如学校。安乡县公证处2012年前，基本上是这种形式。但为了发挥公证员积极性，公证处自管财务，单独建帐，违反了财政管理制度。
　　差额拨款事业单位公证收入全额上缴财政，支大于收的差额部分由预算补助，收大于支部分上缴财政。安乡县公证处2013年以后的管理，和这种形式差不多。但其制定提取一定比例的提成给公证处，缺乏政策支持。
　　上述二种形式事业性公证处，人员编制问题得到解决，人员经费和单位经费都得到保证。但是，由于缺乏激励机制，又因为人员编制数量限制，影响了公证事业发展状大。　
　　自收自支事业单位人员性质和人数，为编委批准、人事部门备案的在编人员，其工资待遇按照政策规定执行。自收自支事业单位因工作需要，可以聘用其他编外工作人员，不受人事部门管理，其工资待遇由用人单位按照聘用合同确定。自收自支收入结余不用上缴财政，可以应按规定提取事业发展基金、职工福利基金、职工奖励基金和后备基金。安乡公证处目前既实行了一定的激励政策，又聘用了公证人员，基本上是自收自支形式，但这和行政体制的组织形式是相矛盾的，所以应向事业单位改进。
　　经过调研，安乡县附近的鼎城区、澧县、南县公证处都已经或正在改为事业单位性质公证处，并向自收自支方向过渡。
　　综上，自收自支性质事业单位公证处，既解决了人员编制问题（还可以聘请工作人员），又在一定程度上解决了公证处发展壮大和人员激励机制问题。按照安乡县近些年的公证收入和人均收入水平，完全可以容纳得了一个三人左右的自收自支公证处。其次，为彰显公证工作权威和独立性，提高公证机构地位，安乡县公证处还可设为副科级事业单位。
　　自收自支事业性质是目前适合安乡县公证体制改革的模式。